Die Justizvollzugsanstalt Hünfeld steht vor einer bemerkenswerten Kehrtwende. Was einst unter einer CDU-geführten Landesregierung als hessisches Reformprojekt mit bundesweitem Vorbildcharakter begann, soll ab dem Jahr 2028 wieder vollständig staatlich organisiert werden. Die Entscheidung markiert damit nicht nur das Ende eines Betreibervertrages, sondern den vorläufigen Schlusspunkt eines mehr als zwei Jahrzehnte währenden Experiments mit der Teilprivatisierung staatlicher Aufgaben im Justizvollzug.
Der Ursprung dieses Modells liegt Ende der neunziger Jahre. Die damalige hessische CDU-FDP-Landesregierung verfolgte das Ziel, den Staat bei bestimmten Aufgaben effizienter zu organisieren und private Unternehmen dort einzusetzen, wo dies wirtschaftlich sinnvoll erschien. Die geplante Justizvollzugsanstalt in Hünfeld wurde deshalb von Beginn an als besonderes Reformprojekt konzipiert. Nicht der gesamte Strafvollzug sollte privatisiert werden. Vielmehr ging es um eine Aufteilung: Die hoheitlichen Aufgaben, die Bewachung der Gefangenen und die staatlichen Eingriffsbefugnisse sollten beim Land verbleiben, während bestimmte Betriebs- und Dienstleistungen von privaten Unternehmen übernommen werden konnten.
Damit entstand das sogenannte Hünfelder Modell. Die JVA Hünfeld wurde zum ersten teilprivatisierten Gefängnis dieser Art in Deutschland. Die Anstalt blieb in staatlicher Verantwortung und staatlichem Eigentum, zugleich übernahm ein privater Betreiber einen erheblichen Teil der nicht hoheitlichen Leistungen. Dazu gehörten unter anderem Küche, Reinigung, Gebäudebetrieb, medizinische Versorgung, Arbeits- und Ausbildungsangebote sowie soziale, pädagogische und psychologische Dienstleistungen.
Der erste Betreiber war die Serco GmbH. Der entsprechende Betreibervertrag wurde am 8. November 2004 geschlossen. Die JVA wurde am 7. Dezember 2005 offiziell eröffnet und nahm zum 1. Januar 2006 ihren Betrieb auf. Das Land Hessen verband mit dem Modell vor allem eine Erwartung: Die Verbindung staatlicher Hoheitsgewalt mit privatwirtschaftlicher Organisation sollte effizienter und kostengünstiger sein als ein vollständig staatlicher Betrieb.
Genau an diesem Punkt liegt der Schlüssel zum Verständnis der heutigen Entscheidung. Denn die Teilprivatisierung war von Anfang an kein Selbstzweck. Sie wurde nicht damit begründet, dass private Unternehmen grundsätzlich besser geeignet seien, Aufgaben des Staates zu übernehmen. Entscheidend war vielmehr die Annahme, dass sich dadurch Kosten reduzieren und Leistungen wirtschaftlicher organisieren ließen.
Die JVA Hünfeld wurde deshalb im Laufe ihrer Geschichte immer wieder unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten überprüft. Bereits die Wirtschaftlichkeit des Modells beschäftigte den Hessischen Rechnungshof und den Hessischen Landtag. Die Frage, ob die private Organisation tatsächlich einen finanziellen Vorteil gegenüber einem vollständig staatlichen Betrieb bringt, begleitete das Projekt damit praktisch seit seinen Anfängen.
Die politische Bewertung fiel dennoch über Jahre zugunsten des Hünfelder Modells aus. Eine 2015 beauftragte Wirtschaftlichkeitsuntersuchung kam zu dem Ergebnis, dass die Teilprivatisierung gegenüber einem fiktiven vollständig staatlichen Betrieb wirtschaftlicher sei. Auf dieser Grundlage wurde das Modell fortgeführt. Auch bei der späteren Ausschreibung wurde diese Argumentation herangezogen.
2021 erhielt schließlich die steep GmbH den Zuschlag für den weiteren Betrieb. Der neue Vertrag wurde bis zum 31. Dezember 2027 geschlossen. Das Land bezeichnete die Fortsetzung der Kooperation damals ausdrücklich als erfolgreich und verwies erneut auf den ermittelten wirtschaftlichen Vorteil des teilprivatisierten Betriebs. Damit war die Teilprivatisierung noch vor wenigen Jahren politisch und wirtschaftlich legitimiert.
Auch in den folgenden Jahren wurde das Modell nicht grundsätzlich infrage gestellt. Noch 2023 wurde die JVA Hünfeld von Seiten des Landes als bewährtes Konzept dargestellt. Bestimmte Leistungen wurden weiterhin durch die steep GmbH erbracht. Die Teilprivatisierung war damit bis zuletzt kein historisches Relikt, sondern Bestandteil des laufenden Betriebes.
Umso bemerkenswerter ist die nun bevorstehende Rückkehr zu einer vollständig staatlichen Organisation. Der bestehende Vertrag mit der steep GmbH soll nach seinem Ablauf Ende 2027 nicht fortgeführt werden. Ab 2028 soll das Land die bislang privat organisierten Bereiche wieder selbst übernehmen.
Politisch lässt sich diese Entscheidung zunächst als das Ende eines bestimmten Organisationsmodells beschreiben. Interessanter ist jedoch die Frage, was sich gegenüber den früheren Bewertungen verändert hat. Denn wenn eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung die Fortführung der Teilprivatisierung einst als wirtschaftlich sinnvoll bewertete, während nun gerade die Wirtschaftlichkeit als Argument für die Rückkehr in die staatliche Organisation angeführt wird, muss es Veränderungen bei den zugrunde liegenden Kosten und Rahmenbedingungen geben.
Die entscheidende Frage lautet deshalb nicht, ob das Hünfelder Modell ideologisch gescheitert ist. Vielmehr muss geprüft werden, ob sich seine wirtschaftlichen Voraussetzungen verändert haben. Personalkosten, Tarifentwicklungen, Betreibervergütung, Sachkosten, Verwaltungsaufwand und die Kosten eines vollständig staatlichen Betriebes können sich über einen Zeitraum von mehr als zwei Jahrzehnten erheblich verändern. Ein Modell, das zu Beginn wirtschaftlich sinnvoll erschien, muss deshalb nicht unter allen späteren Bedingungen wirtschaftlicher bleiben.
Der CDU-Landtagsabgeordnete und Wahlkreisabgeordnete Thomas Hering bewertet die bevorstehende Rückführung in staatliche Verantwortung als eine Frage wirtschaftlicher Vernunft. „Nach den von mir geführten Hintergrundgesprächen und Austauschen auf politischer Ebene handelt es sich hierbei um eine Entscheidung der wirtschaftlichen Vernunft, die JVA Hünfeld ab dem Jahr 2028 vollstaatlich zu organisieren. Dadurch spart das Land Kosten“, erklärt Hering.
Für Hering zeigt die Entscheidung zugleich, dass die ursprüngliche Teilprivatisierung nicht ideologisch begründet gewesen sei. „Und es zeigt sehr deutlich, dass es nie ideologisch intendiert war, Teile der JVA Hünfeld zu privatisieren, sondern eben auf rein pragmatische Gründe zurückzuführen ist“, so der CDU-Politiker. Die Landesregierung handele damit „vorbildlich im Sinne der Bürgerinnen und Bürger“.
Diese Einordnung ist politisch durchaus interessant. Denn die Teilprivatisierung der JVA Hünfeld war einst unter einer CDU-geführten Landesregierung eingeführt worden. Nun fällt ebenfalls unter einer CDU-geführten Landesregierung die Entscheidung, dieses Modell zu beenden. Der Vorgang lässt sich deshalb weniger als einfacher Gegensatz zwischen „privat“ und „staatlich“ beschreiben. Er ist vielmehr eine politische Rückkehr zu der Frage, welche Organisationsform unter den jeweiligen Bedingungen tatsächlich wirtschaftlicher ist.
Hering verweist zugleich auf seinen engen Austausch mit Justizminister Christian Heinz und dem Hünfelder Bürgermeister Benjamin Tschesnok. „So wie ich als Wahlkreisabgeordneter mit dem Justizminister Christian Heinz und dem Hünfelder Bürgermeister Benjamin Tschesnok im engen Kontakt stehe, ist das Justizministerium auch mit dem Betreiber im Gespräch“, erklärt er.
Aus zahlreichen Besuchen und Arbeitsgesprächen vor Ort kenne Hering die Situation in der JVA Hünfeld persönlich. Er wisse um die „professionelle Arbeit und das gute Zusammenwirken aller Bediensteten in allen Bereichen“. Auch das Betriebsklima sei gut. Gerade deshalb richtet sich sein Blick auch auf die Beschäftigten des bislang privat betriebenen Bereichs.
„So weiß ich ebenfalls um die hohe Motivation und die wertvolle Erfahrung der Mitarbeiter auch im derzeit privat betriebenen Bereich“, sagt Hering. Bei der Rückführung in die staatliche Organisation gehe es deshalb um eine Übernahme „unter gleichen Konditionen“. Nach seiner Kenntnis werde bereits geprüft, wie genau diese Übernahme erfolgen könne.
Damit verschiebt sich die entscheidende Frage von der Grundsatzentscheidung zur praktischen Umsetzung. Die politische Entscheidung, die JVA ab 2028 vollständig staatlich zu organisieren, beendet zwar das teilprivatisierte Modell. Sie beantwortet aber noch nicht, wie die bisherigen Beschäftigten übernommen werden, welche Arbeitsbedingungen künftig gelten und wie die bislang privat erbrachten Leistungen organisatorisch in die staatliche Struktur integriert werden.
Gerade diese Übergangsphase dürfte für den Erfolg der Verstaatlichung entscheidend sein. Denn das Hünfelder Modell hat über viele Jahre Strukturen, Erfahrungen und Arbeitsabläufe hervorgebracht, die nicht allein mit einem neuen organisatorischen Etikett verschwinden. Wenn erfahrene Mitarbeiter gehalten werden können und die vorhandene Fachkenntnis in den staatlichen Betrieb übergeht, könnte die Rückführung vergleichsweise geräuschlos erfolgen. Scheitert dagegen die Übernahme qualifizierter Beschäftigter, müsste sich das Land nicht nur organisatorisch neu aufstellen, sondern zugleich Wissen ersetzen, das über Jahre im bestehenden Betrieb entstanden ist.
Die Geschichte der JVA Hünfeld zeigt damit vor allem eines: Staatliche und private Organisation waren hier nie Selbstzweck. Das Modell wurde eingeführt, weil sich davon wirtschaftliche Vorteile versprochen wurden. Es wurde mehrfach überprüft und fortgeführt, solange diese Vorteile gesehen wurden. Nun scheint eine neue Wirtschaftlichkeitsbewertung zu dem Ergebnis zu kommen, dass die staatliche Organisation günstiger ist.
Die eigentliche politische Bewährungsprobe beginnt damit erst 2028. Dann muss das Land zeigen, ob sich die prognostizierten Einsparungen tatsächlich realisieren lassen und ob ein vollständig staatlicher Betrieb nicht nur günstiger, sondern auch organisatorisch mindestens ebenso leistungsfähig ist. Sollte dies gelingen, wäre die Verstaatlichung der JVA Hünfeld weniger ein politisches Bekenntnis gegen Privatisierung als das konsequente Ende eines Modells, dessen wirtschaftliche Grundlage sich verändert hat.
Hünfeld wäre damit wieder dort, wo der Justizvollzug grundsätzlich hingehört: in staatlicher Verantwortung. Der bemerkenswerte Punkt ist allerdings, dass dieser Weg nicht mit einer grundsätzlichen Neubewertung des Staates begann, sondern mit derselben Frage, die vor mehr als zwei Jahrzehnten zur Teilprivatisierung geführt hatte: Was ist wirtschaftlich vernünftig? +++
